Funktioniert die direkte Demokratie in der Einwanderungsgesellschaft?

24. Februar 2011 1

Rezension zu Adrian Vatter (Hg.): Vom Schächt- zum Minarettverbot

Wie kann man die Selbstorganisation eines Volkes so gestalten, dass sie möglichst gerecht und zugleich effektiv ist? Ein neues Buch aus der Schweiz zeigt, dass Politik auch heute alles andere als langweilig ist. Es geht der Frage nach, ob religiöse Minderheiten in der direkten Demokratie im Vergleich zur repräsentativen eher geschützt oder benachteiligt werden. Droht Minderheiten durch direktdemokratische Entscheide des Volkes eher eine Benachteiligung, weil sie zum Beispiel als Out-Groups verstanden werden? Sind repräsentativ-demokratische Entscheidungen dahingehend besser, weil Parlamente über Vermittlungs- und Konsensfindungsprozesse verfügen? Die Leithypothese des dokumentierten Forschungsprojektes bleibt diesbezüglich neutral und sieht vor allem „Konfliktkonstellationen der Akteure im politischen Entscheidungsprozess“ sowie „Merkmale[] und Anliegen der betroffenen Minderheit“ als ausschlaggebend.


Adrian Vatter (Hg.): Vom Schächt- zum Minarettverbot. Religiöse Minderheiten in der direkten Demokratie. Zürich: Verlag Neue Zürcher Zeitung 2011. Kaufen bei: Amazon.

Bisher gab es – abgesehen von einzelnen methodisch unzureichenden Studien aus den USA – keine systematischen empirischen Untersuchungen zur Wirkung von Volksentscheiden auf Minderheiten. Die Schweiz bietet dafür nun ausreichend Forschungsgrundlagen. In den Fokus kommen zwar nur 28 kantonale und landesweite Volksabstimmungen über konfessionelle Minderheitenanliegen, immerhin betrifft dies aber den Zeitraum von 1851 bis 2009. Religiöse Minderheiten werden dabei als eine Spezifizierung ethnischer Minderheiten aufgefasst und sind gekennzeichnet „durch kollektive, oft familienübergreifende und familienumfassende, selbstzugeschriebene Formen von Zugehörigkeit.“ Es handelt sich also im Wesentlichen um die Gewährung von Grundrechten für Juden (19. Jahrhundert), Entscheide der gegenseitigen Anerkennung von Katholiken und Protestanten in den jeweiligen Kantonen (20. Jahrhundert) und mit dem Beginn des 21. Jahrhunderts zunehmend um die Anliegen von Muslimen.

In einem ersten großen Wurf werden die Grundlagen der direktdemokratischen Entscheidungsprozesse und die sie beeinflussenden Faktoren aufgegliedert. Aus dieser Synthese der theoretischen Erwartungen und empirischen Studien zu Volksabstimmungen – auch im Vergleich mit parlamentarischen Moderationsprozessen – ergeben sich zahlreiche Hinweise auf die Beschaffenheit der direkten Demokratie. Bildung, Parteipräferenzen und soziokulturelle Heterogenität der Wählerschaft beeinflussen direkt durch Entscheide an der Urne, aber auch indirekt, wenn in einer gemischt-direkten Konsensdemokratie wie der Schweiz das Parlament Entscheidungen gegebenenfalls so fällt, dass das Volk sie nicht in einem Referendum kippt. „In den vergangenen 15 Jahren wurden Studien veröffentlicht, die auf überzeugende Weise theoretisch und empirisch darlegen konnten, dass Policys in Demokratien mit direktdemokratischen Institutionen näher bei den Präferenzen des Medianwählers liegt als in rein repräsentativen Demokratien.“

Direkte Effekte direkter Demokratie

Doch schützt dieser durchschnittliche Wille des Volkes auch Minderheiten? Die Betrachtung 15 neuerer kantonaler Referenden (1963 bis 2007) zu religiösen Minderheiten, die jeweils den Ausbau von Rechten vorsahen, zeigt, dass vier davon abgelehnt wurden, was einen viermaligen direkten negativen Effekt der direkten Demokratie bedeutet. Als entscheidender Faktor stellte sich dabei die Unterstützung durch politische Parteien heraus. Je geschlossener sie zustimmten, d.h. eine Ja-Parole ausgaben, desto höher war auch der Anteil der Ja-Stimmen bei den Bürgern. In drei der vier gescheiterten Vorhaben hatten – hier als rechtspopulistisch bezeichnete – Parteien Kampagnen gegen die Bevorteilung von Muslimen geführt. Erfolg konnten sie damit aber nur haben, weil sie von Parteien des bürgerlichen Lagers unterstützt wurden. Allerdings betrafen insgesamt acht der 15 untersuchten Abstimmungen neben Christen und Juden theoretisch auch Muslime, ohne dass diese explizit erwähnt wurden. Dass es nur bei den letzten Entscheiden zu einer Islamdebatte kam, erklären die Forscher damit, dass in etwa zeitgleich der iranische Revolutionsführer Ajatollah Khomeini die Fatwa (islamisches Rechtsgutachten) gegen den Autor Salman Rushdie verhängte und sich in Frankreich die erste Kopftuchaffäre anbahnte. Der Islam und seine ideologisch-gesellschaftliche Dimension waren in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses gerückt.

Indirekte Effekte direkter Demokratie

Um die indirekten Effekte der direkten Demokratie auf religiöse Minderheiten zu prüfen, wurden Debatten um Parlamentsentscheide die die Ausweitung von Minderheitenrechten zum Thema hatten untersucht. Die Ergebnisse lassen sich in etwa so zusammenfassen, dass eine liberale Ausgestaltung der Gesetze vor allem in Totalrevisionen zustande kamen und wenn keine ausführlichen öffentlichen Debatten vorgelagert waren und die als rechtspopulistisch betrachtete Schweizerische Volkspartei (SVP) nur schwach im Parlament vertreten war. Interessant ist, dass eine Debatte über den Islam nur dann zu einer restriktiveren Gesetzgebung führte, wenn gleichzeitig die Gefahr einer Ablehnung des Volkes via Referendum diskutiert wurde. War dies nicht der Fall, führten Debatten über den Islam eher zu liberalen Gesetzgebungen: „Der Einfluss der Debatte um die Muslime zeigt, dass es nicht der Islam an sich ist, der die Parlamente zu restriktiven Anerkennungsregelungen bewegt, sondern Bedenken, dass das Volk bei einer solchen Liberalisierung nicht mitziehen würde.“ Insgesamt habe sich jedoch die These bestätigt, dass es keine allgemeine Wirkung direkter Demokratie auf Minderheiten gebe, sondern dass die Art der Minderheit entscheidend sei.

Die Schweiz als Sonderfall?

Das Herzstück des Buches stellen jedoch zwei Kapitel über den von der Weltöffentlichkeit empört aufgenommenen Volksentscheid für ein Minarettbauverbot dar. Die Schweizer hatten sich am 29. November 2009 mit 57 Prozent der abgegebenen Stimmen dafür entschieden. Die Ergebnisse und zentralen Inhalte der Analysen der Bevölkerungsbefragung rund um das Minarettverbot hat der Rezensent in dem Essay Das Schweizer Minarettverbot. Warum der Volksentscheid nichts mit Islamophobie zu tun hat zusammengefasst.

Das Buch ist vielerlei Hinsicht typisch Schweizer Qualität: Durchweg zweifarbig in Überschriften und Grafiken und edel gebunden. Das einprägsam gestaltete Cover zeigt die Schweizer Flagge mit den Symbolen verschiedener Religionen. Etwas gewöhnungsbedürftig sind die zum Teil speziellen Schweizer Rechtsbegriffe, doch der politisch geschulte Leser durchschaut mit einigem Nachdenken, was gemeint ist. Einige davon lassen den deutschen Leser sogar schmunzeln, wenn etwa von „leer Einlegen“ die Rede ist, was natürlich nichts mit Legehennen zu tun hat, sondern einfach Stimmenthaltung bedeutet. Ebenso hatte Anfang 2011 die „Ausschaffungs-Initiative“ (für Abschiebung) für Amüsement in Deutschland gesorgt.

Fragwürdiges Minderheitenschutzverständnis

Nur ein Beitrag muss leider als inhaltlich minderwertig und methodisch unbefriedigend bezeichnet werden. Ausgerechnet das Kapitel über den Vergleich von Moscheebauprotesten in Deutschland und der Schweiz sowie den Einsatz von direktdemokratischen Mitteln dafür überzeugt gar nicht. Die Mängel beginnen schon mit der normativen Setzung bei der Hypothesenbildung: Ohne jegliche Definition oder Erklärung wird der Begriff des „Rechtspopulismus“ übernommen, obwohl in der Politikwissenschaft nur umstrittene Definitionen vorliegen. Ferner unterstellt die Autorin den Bürgern von vornherein den Hang zum Rechtsbruch: „Es ist hingegen zu erwarten, dass sich Bürger nicht notwendigerweise im gleichen Mass übergeordneten Rechtsnormen verpflichtet fühlen [wie die politische Exekutive], da sie kein öffentliches Amt innehaben, das sie ausdrücklich darauf verpflichtet.“ Außerdem empfänden es „[z]ivilgesellschaftliche Akteure […] als ihr Recht, über die Gestaltung ihrer Heimat zu entscheiden und sehen ihre politischen Rechte als wichtiger an als das Recht auf freie Religionsausübung.“

Ähnlich normativ eingefärbt liest sich die abschließende Zusammenfassung der Studienergebnisse des Herausgebers Adrian Vatter: „Die Volksentscheide zu religiösen Minoritäten der letzten 160 Jahre sind kurz zusammengefasst eine Kaskade von Verzögerungs-, Ablehnungs-, und Verschärfungsbeschlüssen.“ Der direkten Demokratie müsse „eine aktive Beschneidung religiöser Freiheitsrechts zugeschrieben werden.“ Dass die eidgenössischen Forscher nach diesen umfassenden Analysen ein so harsches Urteil fällen, liegt vor allem an den normativen Erwartungen, die sie bezüglich des Minderheitenschutzes stellen. Sie orientieren sich dabei an den vom Schweizer Philosophen Alex Sutter vorgeschlagenen „kulturellen Ausgleichsrechten“, die für kulturelle Minderheiten besondere Rechte vorsehen, um „gruppenspezifische, kulturell bewirkte Benachteiligungen im Kontext einer staatlich verfassten Mehrheitsgesellschaft auszugleichen. Damit wird mehr postuliert als nur die Bekräftigung des Schutzes vor Diskriminierung, nämlich Ansprüche an staatliche Leistungen und Ausnahmeregelungen im Bereich der Öffentlichkeit.“ 1

Mit anderen Worten soll die Mehrheitsgesellschaft für die besonderen kulturellen Bedürfnisse der in ihr lebenden Minderheiten finanziell aufkommen und ihnen rechtliche Sonderbehandlung garantieren. Dies widerspricht jedoch nicht nur dem (deutschen) Grundgesetz und dem Gleichbehandlungsgrundsatz, sondern würde konsequent durchgeführt auch bedeuten, nicht nur Kopftücher in Schulen, geschlechtergetrennten Sport- und Schwimmunterricht, rituelles Schächten usw. zu akzeptieren, sondern auch noch zu finanzieren. Gerichte müssten das Schlagen oder gar Ermorden von Frauen zulassen, wenn es die kulturellen Hintergründe von Minderheiten – namentlich Muslimen – so vorsehen. Ein solches Minderheitenschutzverständnis ist nicht nur rechtswidrig, es ist auch schwachsinnig und kann von den Schweizer Forschern nicht ernsthaft durchdacht worden sein. Dennoch lautet der allerletzte Satz des Buches: „Minderheiten, die selbst über keine politischen Rechte verfügen, einem anderen Kulturkreis als die Bevölkerungsmehrheit angehören oder sich erst seit Kurzem im Land aufhalten, bedürfen deshalb eines besonderen Rechtsschutzes vor Volksentscheiden.“

Im ganzen Buch wird dabei immer wieder einseitig auf die mögliche Beschneidung von Religionsfreiheit fokussiert. Dass der Islam nur eine Religion ist und nicht, wie von den meisten, die für das Minarettverbot stimmten, behauptet, auch eine politische Ideologie, bleibt für die Forscher unreflektiert die Wahrheit. So urteilen sie beispielsweise, dass es den Initiatoren des Verbots gelungen sei, „eine formale baurechtliche Frage in einen übergeordneten weltanschaulich-kulturellen Grundsatzkonflikt umzudeuten.“ Und selbst wenn man dies rein juristisch bejahen kann, bleibt doch die gesamte gesellschaftlich-kulturelle Realität außen vor, was bei Politikwissenschaftlern schon überrascht. Denn man kann in einem solchen Entscheid auch den Selbstschutz eines Volkes vor einer konkurrierenden Ideologie sehen, die mit dem eigenen kulturellen Verständnis anscheinend nicht zusammen passt. Tatsächlich befürchten die Forscher genau dies, wie kurz vor Ende des Buches noch einmal deutlich wird:

„Im Kern wird es sich deshalb auch bei zukünftigen Abstimmungen, die die muslimische Minderheit betreffen, wie etwa ein allfälliges Burkaverbot, nicht um einen religiösen Konflikt im engeren Sinn handeln, sondern vielmehr um eine ethnisch-kulturelle Spaltung im Sinne des Öffnungs-Traditions-Konflikts, bei der die die Verteidiger schweizerischer Grundwerte und nationaler Traditionen den Befürwortern einer offenen und globalisierten Schweiz gegenüberstehen.“

Auch das Fazit bzw. die Handlungsempfehlungen der Wissenschaftler an die Politik stoßen an einigen Stellen auf. So wird nochmals darauf hingewiesen, dass grundlegende Verfassungsrevisionen von Gesetzen günstiger wären, um Liberalisierungen durchzusetzen, da dann das spezielle Gesetz bezüglich der religiösen Minderheit – soll heißen Muslime – nicht im Mittelpunkt der Debatte stünde. Hier wird also klar die Empfehlung ausgesprochen, das Volk in seiner Entscheidungsgewalt zu hintergehen und somit die Kernfunktionen direkter Demokratie auszuschalten.

Es gibt natürlich viele Bereiche des Buches, die in ihrer Bedeutung nicht einfach auf Deutschland übertragbar sind, selbst wenn man hier mal hypothetisch von einer teilweisen direkten Demokratie ausgehen würde. So ist beispielsweise die Anerkennung der Religionsgemeinschaften in der Schweiz föderalistisch, also durch die einzelnen Kantone geregelt, während dafür in Deutschland der Bund zuständig ist. Dennoch bleibt Vom Schächt- zum Minarettverbot ein äußerst lesenswertes Buch. Der politisch geschulte Leser wird schnell die normativen Beurteilungen der Autoren herausfiltern und die empirischen Ergebnisse an sich zu schätzen wissen. Denn mit den dargelegten Fakten wurde nicht nur eine sehr wichtige und wegweisende Dokumentation der Selbstbestimmung des Volkes in modernen Einwanderungsstaaten geschaffen. Sie zeigen auch, dass das Experiment Demokratie reizvoll ist wie eh und je. Für Menschen, die aktiv Politik gestalten wollen, ist das Buch jedenfalls spannender, als jeder Krimi.

Adrian Vatter (Hg.): Vom Schächt- zum Minarettverbot. Religiöse Minderheiten in der direkten Demokratie. Zürich: Verlag Neue Zürcher Zeitung 2011, 317 Seiten, 49 Euro. Kaufen bei: Amazon.

Notes:

  1. Alex Sutter (2006): Ausgleich statt Anerkennung. Zur Begründung von Sonderrechten für Angehörige kultureller Minderheiten. In: Gerhard Seel (Hg.): Minderheiten, Migranten und die Staatengemeinschaft. Bern: Verlag Peter Lang, S. 14.

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